机构网站怎么建设

美国是联邦制国家, 没有从中央到州再到地方政府的保密管理体系, 也没有类似我国国家保密局这样的独立保密管理部门, 而是作为美国档案与文件管理局的一项重要管理职能, 由其下属的两个机构协同共管。这两个管理机构分别是信息安全监督局和国家解密中心, 其中前者负责从定密到解密、从工业安全到“受控非密信息”的管理;后者则专职处理保密期限超过25年、逾期积压的待解密档案。此外, 还设有两个重要的委员会:公共利益解密委员会和部际安全定密上诉委员会, 其中前者由总统及国会共同任命其委员, 主要职责是为具有历史价值的档案信息的公开提出建议, 促进公众知悉档案文件, 提供定密、解密建议等 ^[1];后者由国务院、国防部、司法部、国家情报总监、总统国家安全顾问指定的高级代表组成, 负责处理定密质疑、自动解密豁免、强制解密审查上诉等事宜 ^[2]。两个委员会的秘书长均由信息安全监督局局长兼任, 并由信息安全监督局的工作人员提供日常工作支持。美国保密机构网站建设十分成熟, 具体包括以下3个突出特点。

美国官方的保密机构网站只有3个, 主要根据信息的性质属性确立, 面向定密信息、解密信息和“受控非密信息”进行管理。为加强上述3类信息的管理, 美国建立了3个对应的保密机构网站:第1个是信息安全监督局的网站, 网址是http://www.archives.gov/isoo/;第2个是解密网站, 网址是http://www.archives.gov/declassification/;第3个是“受控非密信息”网站, 网址是http://www.archives.gov/cui/。3个网站均隶属于美国档案与文件管理局, 即在任何主页点击“首页”命令, 都会回到该局主页, 网址是http://www.archives.gov/。正因如此, 上述3个网站信息虽性质不同, 但主页的顶层菜单却是一样的, 均为档案与文件管理局主页的通用菜单;网站自身的特色菜单则分布在主页左侧、右侧及下方, 内容设计以实用为导向。此外, 美国保密机构网站的部门属性并不突出, 既有一个部门建设两个不同网站的情况, 也有多个管理部门共同建设一个网站的情况。以信息安全监督局为例, 该局的主要管理职能是定密信息管理和“受控非密信息”管理, 就这两大职能分别建立了独立网站, 并列置于档案与文件管理局网站的根目录下, 其中一个以信息安全监督局命名, 可查阅美国定密管理的全部信息, 另一个就叫“受控非密信息”网站。但解密网站的情况正好相反, 由4个管理部门共同建设, 分别是国家解密中心、总统图书及博物馆、部际安全定密上诉委员会、公共利益解密委员会。其中, 国家解密中心、总统图书及博物馆隶属于档案与文件管理局, 是与信息安全监督局平行的管理机构。而两个委员会的行政执行秘书均为信息安全监督局局长, 其日常行政工作的支持部门也是信息安全监督局。

美国保密机构网站的主页设计都很简洁, 采取“直奔主题”的方式。在主页正中列出管理职能及其确立依据, 同时在页面左侧建立多个特色菜单, 点击链接后可进入次级页面, 次级页面左侧依然是菜单链接, 可继续进入下级页面, 形成“剥洋葱”结构。通常进入二级页面时, 网页所实现的功能与国内省级保密行政管理部门网站的主页比较类似。以“受控非密信息”管理主页为例, 打开主页正中呈现的是1个注册表的搜索引擎, 可直接检索拟查询的“受控非密信息”, 引擎下方左侧是该信息的类别及子类别登记表, 点击后可直接进入美国“受控非密信息”的全部类别及子类别;右侧链接是有关此类信息管理的政策和公告;最下面的2个菜单分别是在线培训课程和监督报告, 所有链接都可以打开进入新的页面 ^[3]。需要说明的是, 有时打开主页下的次级链接后, 新页面的内容会远远多于主页面, 例如, 点击图1中的政策与指南, 可打开图2, 页面中列出了全部与此类信息管理有关的法规、政策和文件, 总计9项内容, 其中7项内容设有内置链接, 可直接打开PDF版文件, 这时已进入网站的第三层链接 ^[4]。

美国保密机构网站对自身信息的公开非常全面。以信息安全监督局网站为例, 主页正中是该局管理职能得以确立的5个总统令, 正下方是该局的内部机构, 共包括3个部门:定密管理部、运行部和“受控非密信息”管理部。在主页的左侧最上方有一个“部门简介”菜单, 点击后可进入次级页面。与国内保密行政管理部门网站大多只有数百字的简单介绍不同, 该网页提供的信息量非常大, 包括简介、历史、人员、项目及任务小组、联系方式5个部分。其中, 简介部分列举了信息安全监督局的使命、愿景、价值观、职能和目标;历史部分详细介绍了该局的发展变迁过程;人员部分介绍到每个成员, 以管理人员为例, 包括代理局长在内的姓名、职位、电话、邮箱均公布;项目及任务小组部分介绍了保密管理的3个委员会及2个管理项目, 均设立链接, 这时已进入网站的第三级链接, 打开后依然呈现非常丰富的内容, 详细介绍了项目及委员会的职能、信息安全监督局的作用等。

美国保密机构网站能完整呈现“谁—根据什么—如何开展保密管理工作”的逻辑线条, 是美国保密管理规范化、透明化的窗口。首先, 从上述信息安全监督局主页对机构自身情况的介绍, 很容易弄清楚该局现在的人员构成、部门情况、具体工作分工及管理职能等, 管理主体的信息可谓一目了然。需要特别说明的是, 美国保密机构网站提供了非常详细的服务信息。以信息安全监督局的联系方式为例, 联系方式不是国内的“豆腐块”式, 而是一个独立页面, 除提供详细通信地址、电话、邮箱外, 还提供信息安全监督局对应不同联邦政府部门的保密工作联系人, 以及联邦政府机构受理强制解密申请的人员或部门的联系方式。如此细心的设计极大地方便了申请者的使用, 充分体现了网站服务功能中的人文关怀。

关于“根据什么”的信息, 在网站的政策文件菜单中打开菜单, 可看到4份政策文件, 还有执行备忘录、原始定密授权文件、3份有关定密管理的文件及4份有关工业安全项目的文件, 总计1 3份政策文件, 全部提供PDF和HTML 2个版本的全文。能提供完整的政策文件是美国保密机构网站的亮点, 例如, 2010年“维基揭秘”事件发生时, 总统办公厅与管理与预算办公室共同发布了关于审查定密信息管理的文件, 这份文件目前依然可点击下载。

关于“如何开展保密管理工作”的信息。以“受控非密信息”管理为例, 美国的“受控非密信息”实行注册登记制度, 全部注册信息的类别及子类别均可在网站主页查询。共有23类信息, 其中1 6类设有子类别, 总计8 5个子类别。各类别设立的子类别数量差异很大, 少的只有1个子类别, 多的可达16个子类别, 每一个类别和子类别都有一张独立的登记表, 以“关键基础设施”类别为例, 在网站上可查到该类别的登记表 ^[5], 如图3所示。登记表上清楚描述上类别或子类别的内容, 如何标识和处理该信息的说明及保护该信息的法律法规及政策, 如果有惩处规定也在表格中列出。通过网站的上述信息, 美国“受控非密信息”管理的过程基本实现了公开化。

研究美国保密机构网站, 最令人印象深刻的是其建设的实用导向, 主要包括如下4个方面。

美国保密机构网站都设有内部检索功能, 但设立的位置差异较大。例如, 打开“受控非密信息”网站主页, 正中就是注册表的检索键, 笔者输入“情报”一词进行检索, 可搜索到关于情报的类别及子类别的全部链接, 打开类别链接, 可看到关于“情报”类别的描述及说明, 以及将“情报”确定为“受控非密信息”所依据的法律法规及政策。

当然, 并不是所有网站的检索键都设在主页, 例如, 部际安全定密上诉委员会检索键的位置在主页的次级页面中, 需在解密主页点击委员会主页的链接, 进入委员会主页后, 再点击左侧的“委员会裁决结果清单”, 在三级页面才能打开检索页, 通过检索可查询委员会的全部裁决结果及经裁决后解密的档案全文 ^[6]。此外, 美国保密机构网站还有一些非常贴心的检索设计, 主要目的是方便特定范围内相关信息的查找。例如, 点击进入国家解密中心官方博客主页面, 右上方就是有关博客信息的搜索键, 无疑极大方便了用户对海量博客信息的检索。在搜索键下方, 还有官方提示, 可注册邮箱自动收到该中心的博客邮件。

美国保密机构网站可实现对保密工作的初级教育培训。在信息安全监督局的主页面左侧, 有教育培训菜单, 点击进入后可看到5个板块, 第一个板块是标识定密信息手册。美国的定密信息必须逐段加注定密标志, 且有非常严格的规定 ^[7], 手册详细说明了进行定密信息加注标识的具体步骤和方法, 极大方便了保密工作者进行对号入座式的工作。第二个板块是在线培训课程, 共包括8个部分, 其中5个部分是关于如何加注定密标志, 另外三个分别是定密管理的基础知识、定密的原因及豁免自动解密的规定。第三个板块是站外保密教育培训资源, 主要是美国安全保障研发中心提供的在线培训, 点击链接后可进入独立页面 ^[8], 里面包括警示教育课程、培训课程、高级课程等不同资源, 培训形式包括视频、案例、幻灯片, 也在线测试、提问等。视频资料使用了大量真实画面, 如国家情报总监在听证会上的发言片段、总统的讲话片段甚至是战场的片段, 再以画外音的方式说明信息安全严峻的形势 ^[9]。第四个板块是国家工业安全项目信息, 点击可下载相关管理手册, 介绍了该项目的确立背景、目的及管理的主要内容^{[ [10]]}。第五个板块是信息安全监督局开放日相关资料。整个开放日活动都有同步录像, 均可在信息安全监督局网站下载。除信息安全监督局的在线培训, 美国“受控非密信息”的在线培训也非常成熟 ^[11], 囿于篇幅本文不作赘述。

美国保密机构网站是保密管理信息公开的最重要平台, 定期发布的大量公告和年度报告基本呈现了美国保密管理的全过程。其中, 信息安全监督局的报告最为完整, 从1979年到2015年的报告可全部下载。从2013年起, 保密花费报告、“受控非密信息”管理报告均并入信息安全监督局的年度报告中, 内容非常丰富。以2015年的年度报告为例, 全文有5 2页, 共包括7个部分, 分别是定密、解密、监督检查、部际安全定密上诉委员会、安全定密活动花费估计、国家工业安全项目、受控非密信息。其中定密部分报告了2015年原始定密及派生定密的数量、原始定密官人数以及定密质疑的数量及结果;解密部分介绍了自动解密、系统解密、酌情解密审查的数量及最后解密页数, 强制解密审查的申请数量、完成处理数量及处理结果。检查部分报告了6个部门解密评估的总体情况, 各个部门开展保密自我检查的情况, 以及信息安全监督局抽查的9个部门的现场检查情况。整本报告信息量非常大, 能基本勾勒出美国保密管理的全貌。

美国保密机构网站包括大量可免费下载的解密档案电子版, 为解密档案的查询、研究提供了极大方便。前文已述及, 在美国解密网站主页中点击部门链接可进入4个部门的次级主页, 均有大量解密信息发布。其中, 总统图书与博物馆解密网站介绍了所拥有的定密档案、解密档案情况、解密优先计划、档案远程获取项目及最新解密档案的情况。公共利益解密委员会网站则详细介绍了每一位成员的具体情况、委员会会议安排、现行法律法规以及委员会的建议及报告。该委员会最新白皮书是在2016年6月发布的, 强调技术在定密及解密中的重要性, 建议通过提高技术应用能力完善联邦政府部门的定密及解密工作。网站发布信息量最大的是国家解密中心, 主页正中就是最新报告的链接, 下面是最新解密的文档目录链接, 并附有提示:此处149个目录是2015年6月29日至12月31日期间解密的档案, 已可供研究者查询, 其中既包括军队的档案, 也包括民用机构的档案^{[ [12]}。除了年度报告, 国家解密中心的左侧菜单中还有半年报告、优先解密计划及最新登记入册及公开的档案, 其中半年报告有9个^{[ [13]}, 最新登记入册的时间是2016年的第二个季度。网站所呈现的信息资源可用海量来形容, 信息量十分丰富, 是非常宝贵的研究资源。

美国解密网站的最后一个主体是部际安全定密上诉委员会, 其网站的突出特色是发布了大量解密档案。从2012年至今已发布4个年度, 点击清单链接, 可看到该年度解密档案的详情。事实上, 每年被委员会解密的档案数量很多, 以2015年为例, 共有35类档案信息被解密, 而每类信息又包含多份档案文件 ^[14]。因此, 部际安全定密上诉委员会网站上公开的解密档案数量着实不少, 且披露的档案资料完整, 即使不能公开部分, 也原处涂白并以方框文字说明不能公开的理由。

从前文研究可以看出, 美国保密机构网站建设十分成熟, 所提供的保密管理信息具有完整性、全面性、权威性的特点, 网站自身的实用性功能非常强, 已超越了国内“将政府网站打造成更加全面的信息公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时地回应关切和便民服务平台”^[15]的建设目标。相比之下, 国内保密行政管理部门网站还有很大差距, 亟待加快建设完善。目前, 我国有近三分之二的省 (区、市) 保密行政管理部门开通了网站, 但网站的稳定性很差, 经常出现无法正常打开的情况。即使是相对稳定的约三分之一省级网站, 也普遍存在信息更新不及时、页面链接无法打开的情况。此外, 还有70多个市保密行政管理部门建立了网站, 但不仅存在同样的问题, 而且还存在页面设计雷同的情况^[16]。从美国的经验看, 保密机构网站并不是越多越好, 而是要突出差异化和实用性。因此, 建议相关管理部门对地方保密行政管理部门网站建设中的基本问题进行专题调研, 要厘清是否都有建设的必要, 如何保障地方保密行政管理部门网站建设的特色和价值等基本问题, 并在此基础上, 出台统一管理规范, 彻底解决网站建设中的随意性问题。

从本文分析的美国保密机构网站建设的经验可以看出, 保密管理虽有特殊性, 但并不意味着保密管理不能建立高质量的网站, 更进一步, 尽管美国保密机构网站公开了大量保密管理信息, 也并不意味着必然削弱保密管理部门的职能和权威性。正相反, 美国的经验告诉我们, 内容丰富、资料翔实的保密机构网站是美国保密管理能力得以日臻完善的根本保障, 这应是美国保密机构网站建设给予的最大启示。